西方的體制困境與美國的社會危機_嵌入性危機:論大型體育場館的困境

來源:讀書筆記 發布時間:2019-07-23 04:45:19 點擊:

  摘 要:所謂大型體育場館“嵌入性危機”,是指大型體育場館嵌入其中的政治體制和社會環境嚴重扭曲了大型體育場館的産生邏輯和運行機制。大型體育場館的建設與運營的監管機制、管理人員選聘機制、運營的激勵機制都從不同側面诠釋着這種嵌入性危機。權力至上的政治體制誘發的官僚升遷欲望緻使違背市場供需邏輯的大型體育場館大量産生。大型體育場館管理者在雙重行為目标和雙重行為規則的抉擇中服從了非經濟規則,從而違背了委托-代理責任。而大型體育場館激勵機制在嵌入性危機的情況下根本無法實現績效。
  關 鍵 詞:體育管理;嵌入性危機;大型體育場館
  中圖分類号:G80-05 文獻标志碼:A 文章編号:1006-7116(2013)05-0039-04
  如今,我國大型體育場館呈現出一種不吃即化的“冰棍”悖論。那麼,大型體育場館怎麼處理就成為擺在國人面前的一個難題。“化掉”意味着公共财産的蒸發,這在今天無論是國家還是公衆都是不容許的。筆者在《賣方缺位:大型體育場館困境的邏輯起點》(天津體育學院學報2012.5)一文中探讨了“賣掉”的可能性。如果是“吃掉”,是少數利益集團吃還是公衆平均吃?本研究論述并非是以什麼方式處理困境中的大型體育場館,而是探讨為什麼大型體育場館會陷入這種狀态?或者說大型體育場館困境的成因,研究以嵌入理論作為分析的基點。
  1 分析的理論依據
  1985年,美國經濟社會學家馬克·格蘭諾維特(Mark Granovetter)提出嵌入理論——任何經濟活動都是嵌入社會網絡之中的,因而,經濟制度是一種社會結構[1],之後嵌入理論成為20世紀引用率最高的概念。在衆多的研究成果中,始終圍繞着兩個關鍵詞:“社會嵌入”和“政治嵌入”,其中政治嵌入成為研究“蘇東”和我國從計劃經濟到市場經濟的重要視角[2]。用嵌入理論來解釋我國大型體育場館所處的環境,可以得出:目前我國的大型體育場館之所以處于這樣一種尴尬的狀态,是由于它嵌入了一種相當複雜的社會關系之中,即大型體育場館嵌入其中的複雜社會關系嚴重扭曲了大型體育場館的産生邏輯和運行機制。試想,大型體育場館本身存在着體量大、功能單一、集中建設、賽後經營和開發困難大諸多問題。。
  世界上許多國家都有大型體育場館,尤其是舉辦過奧運會的城市,即使學者們認同大型體育場館的經營效率普遍要低于私營俱樂部場館,但也不至于像我國大型體育場館那樣到處開花、處處虧損,出現那種“一個縣搞個體育館花8億人民币、一個亞運會帶來債務2 100多億人民币、一個大運會體育中心每年幾千萬的維護費用依靠全額補貼”[3]的荒唐事。因此,探讨大型體育場館的經營效率乃至未來命運,首先要揭示大型體育場館的這種嵌入性危機,即大型體育場館嵌入其中的政治體制和社會環境是如何扭曲大型體育場館的産生邏輯和運行機制。
  全過程考察大型體育場館的困境會由于相關因素太多而難以把握要領。要素論(elementary theory)是一種解釋并預測嵌入社會關系結構中的權力分配的理論[4]。之所以稱為“要素論”,是因為社會關系嵌入社會結構中,用少數幾個基本“要素”(elements)就可以描述結構中的關系。要素論首先界定社會行動者,再分析各種社會關系,最後論證社會結構及權力分配。在梳理相關文獻和進行專家訪談的基礎上,選取“建設者(建設者也可以稱為投資人或者所有者)、經營者、監管者”3個要素,以此作為分析大型體育場館困境的“點”;再分析這3個要素(點)構成的“線”——大型體育場館的監管機制、管理人員選聘機制、運營激勵機制。通過分析“點”的效用函數和“線”的運行機制,就可以得出違反常規的事情是如何發生的。
  2 大型體育場館建設與運營的監管機制
  我國大型體育場館的一系列監管機制是依托國家的監管機制,其構成至少涵蓋立法司法監督、行政監督、社會監督、行業監督,監管機制之複雜世界少有;僅立法司法監督就包括人大機構、監察機構、司法機構,其監督機構規模之大世界少有;各級各類監管環環相扣,監管機制之精密世界少有;而且有第382号國務院令——《公共文化體育設施管理條例》、建設部的《關于加強市政公用事業監督的意見》,以及各省直轄市的配套實施細則等等制度保障。在走訪調查中,了解到安徽省體育局具備監管大型體育場館資格的就有體育局辦公室、體育局體育産業發展處、體育局監察室、體育中心管理協調委員會等,各部門分别承擔不同的監管職責,可以說是機構健全、分工明确、組織嚴密。但問題是在如此高壓下大型體育場館的建設與運營依然固我。因此,不是監管機制本身存在問題,而是監管機制嵌入其“中”導緻監管缺位問題。
  當然,也有學者指出了大型體育場館建設的監管缺位問題[5-6]。我國大型體育場館的所有者是全體國民,這是毋庸置疑的,所謂的“所有者缺位”問題在理論上是清晰的。那麼,産權界定清晰的大型體育場館,怎麼會監管缺位呢?所有者怎麼會甘于放棄對這麼一大塊公共财産進行有效的監管呢?大型體育場館的監管責任不能簡單地指向全體國民或者專門監管機構,而應該問責于公共财産的看守者——政府。但事實上,無論是哪種形式的大型體育場館的困境,幾乎都離不開權力的作用。可見,大型體育場館嵌入其中的複雜的社會關系使得對公共資産的監管扭曲變形甚至失效。這個複雜的社會關系表現為權力至上的政治體制和利益至上的社會環境。正是由于權力至上的政治體制誘發的官僚升遷欲望,才導緻大型體育場館的建設與政府形象、城市品位、官員政績捆綁在一起,緻使明顯違背市場供需邏輯的大型體育場館不斷産生。正是由于利益至上的社會環境引發的監管失控甚至錢權勾結,才導緻各級行政部門左右着大型體育場館的運營,緻使理論上所有者并不缺位的财産,在實踐中成了“無主”的财産,甚至在個案中形成一種監管機構人員參與甚至是合謀瓜分大型體育場館資産。
  3 大型體育場館管理人員的選聘機制
  大型體育場館能夠有效運營的一個基本條件就是能夠聘任優秀的職業經理人來具體負責大型體育場館的管理。西方發達國家的成功經驗也表明:集團化托管、職業經理人管理是大型體育場館運營的成熟階段。諸如AEG、SIV、GSE、SMG等等國際著名體育場館運營集團都具備完善的管理人員選擇-聘任機制。在我國,除BOT模式建設的大型體育場館(五棵松的華熙集團、國家體育館的國奧投資發展有限公司、北京順義水上公園投資發展中心)外,其餘大型體育場館是否存在管理人員選擇-聘任機制都是一個疑問。事實上,大型體育場館投資建設的模式決定了後期的經營模式及其管理人員的産生模式。   近些年已經出現了一批優秀的職業經理人,一些高校也培養了一批體育場館開發運營的人才。但問題是,目前我國大型體育場館的投資建設模式很難容納這些人才。國家投資建設意味着,大型體育場館既是一個經濟單位又是一個行政單位。所以,大型體育場館并非單一經營那麼簡單,管理者首先是貫徹執行國家戰略意圖,其所做的一切是國家意志的體現。大型體育場館管理者的行為目标是雙重的——既要滿足盈利最大化,又要滿足上級行政指标最大化;行為規則也是雙重的——進入市場就要接受市場規則約束,作為行政人員又要服從行政命令。大型體育場館管理者在雙重目标和雙重規則的選擇中,從來都是首先服從非經濟規則,因為他們的效用函數是官僚升遷而非效益最大化。這種享受着國家機關幹部待遇的大型體育場館管理者與其說是職業經理人,不如說是體育行政官員。原本公共财政投資建設的大型體育場館,由國家公務人員管理無可厚非。然而,這種意義上的大型體育場館管理者明顯缺乏職業經理人的那種對國家公共财産的委托-代理責任。
  那麼,政府的責任在于構建一系列的制度安排以保障大型體育場館管理者的委托-代理責任。比如硬性約束方面的有效激勵機制、能真正發揮作用的監管體系,特别是相關的法治系統等等;比如軟性約束職業經理人的職業道德、市場中的信任結構等等。在這樣一系列制度安排中,一個經營有方的大型體育場館管理者,可以獲得豐厚的報酬,不必拘泥于行政制度;如果管理者有悖委托-代理責任,則可能身敗名裂,無論其是否具備官員的背景。北京奧運會主體育場在經曆了1年的運行後,由北京市人民政府出面對國家體育場進行了股份制改造,理由是鳥巢代表着國家形象,結果是構成了以中共北京市委、北京市人民政府主導下的國家體育場運營維護協調小組[7]。針對這個案例,在備選集合中還有一種可能是,市政府牽頭組建由專家組成的董事會,由董事會聘任職業經理人來經營,并且制定客觀的指标來對職業經理人做評估,職業經理人的薪水由市場來定價。現實是,這些能夠保障職業經理人委托-代理責任的一系列制度安排,絕不是大型體育場館本身能做的,而恰恰是其嵌入的政治體制和社會環境所決定的。
  比缺乏委托-代理責任更加嚴重的問題是,大型體育場館管理者的雙重身份,大型體育場館管理者兼具官員身份享受幹部标準就不可能避免官僚現象和尋租行為,而這才是整個機制走樣變形的根本因素。因此,對大型體育場館來說,應該是政府和權力的退出[8]、資本和市場的進入,當然這可能造成另一個極端“鼓吹讓國家退出經營從而侵吞公共财産”[9]。需知,權力可以退出市場,但權力不可能退出市場嵌入其中的環境。所以,大型體育場館面臨的,并非僅僅是權力退出那麼簡單的問題,而是權力穩步退出經營、有效進入監管。歐洲一些國家的做法是,以法律的形式規定國有資産的經理不是企業家、而是國家任命的官員;不對市場負責,而是對行政上級負責;不負資産責任,而負行政責任。實際上,國有資産不可能嚴格按照市場規則運營,現代企業制度也未必适應公共資産的運營,市場規則是無力約束一批根本不按市場規則辦事而隻服從行政規則的人。可見,厘清管理者的身份是大型體育場館管理人員選聘機制的邏輯起點,才是治理大型體育場館運營困境之本,也唯有如此大型體育場館運營的激勵機制才有實在對象。
  4 大型體育場館運營的激勵機制
  北京市政府介入“鳥巢”運營的重組已經宣告PPP(Public-Private-Partnership,公私合作)模式失敗[10];BOT(Build-Operate-transter,基礎設施特許權)模式、社會捐贈和财政建設的場館也面臨巨大經營壓力。然而,明顯違背市場經濟供需邏輯的大型體育場館已經大量産生。那麼,突破大型體育場館困境的核心問題是解決運營的激勵機制以實現績效的目标。
  一般意義上的激勵機制是通過改革分配制度加以解決的,但大型體育場館經營者的激勵問題卻沒有那麼簡單。由于管理者身份的模糊性,是采用市場的激勵,還是采用行政的激勵,或是采用市場和行政混合型激勵機制成為一個難題。但是,我國大型體育場館在實際的運營中并非缺少激勵機制。因為,如果是缺少激勵機制,應該是任何人都無意争當大型體育場館的管理者。筆者的走訪調查中,有人甚至甘于拿錢去買大型體育場館負責人的職位,即使是一個高校的體育場館的管理者職位也經常是掌權者賞賜給親近下屬的肥缺。這至少說明,大型體育場館并非完全無利可圖,大型體育場館運營的激勵機制并非完全不存在,隻不過是畸形的激勵機制。之所以稱為“畸形”,是因為其既違背了市場經濟條件下的激勵機制的基本内涵——有效誘導、正确導向、公平評價;又不是完全的行政激勵機制。正是這種畸形的激勵機制導緻了曾經被明證的理論在我國卻喪失了解釋力。
  從理論上來說,解決對大型體育場館經營者的激勵問題有兩種不同的思路。一是建立有效的“委托-代理機制”的思路。這個思路的邏輯是,如果“委托-代理機制”是完備而有效的,就能夠形成有效的激勵機制。無論是國外的成功經驗,還是實行所有者與經營者分離的現代企業制度,都可以證明這樣的邏輯是可以成立的。否則,不但西方國家的公共大型體育場館,就是由職業經理人經營的私營大型體育場館,都會面臨貶值的危機。二是産權的思路,就是使經營者擁有大型體育場館的全部或部分股權。這就是諾斯的産權理論——産權隻有落實到個人才能形成有效的激勵。顯然,在我國全部或部分出售大型體育場館的思路隻能是建立有效“委托—代理機制”思路失敗的結果。這些年來,我國大型體育場館沿着建立有效“委托-代理機制”的思路經曆了擴大經營自主權、實行承包責任制、經營利潤分成,可惜這些措施沒能扭轉大型體育場館連年虧損的現實。同時,愈演愈烈的“不吃即化”的冰棍狀态,最終“出售”大型體育場館的改革措施将會如同曾經的國企改革一樣在缺乏必要準備的情況下匆匆出台。2011年北京順鴻金建水上公園綜合開發有限責任公司75%的股權轉讓挂牌價格隻有2元[7],前民主德國以1馬克的價格賣掉1個企業以及我國國有企業的“靓女先嫁”現象[2]都是前車之鑒。原因在哪裡?是構建“委托-代理機制”的思路根本不通,還是某些特定因素使然?   如果撇開嵌入性的背景因素,兩種激勵機制不存在孰優孰劣之分。因為在許多國家社會中,這兩種激勵機制都曾經發揮積極作用,為什麼我國大型體育場館構建“委托-代理機制”的思路會失敗。如果不能厘清這個導緻失敗的因素,一方面構建“委托-代理機制”的思路行不通,另一方面會影響下一步産權思路的實施和結果。問題清晰地指向大型體育場館嵌入的環境,如果有一種環境可以使經營者能夠通過大型體育場館建設和運營為自己謀私利,任何激勵機制都會失效。因為,官僚升遷的欲望一定會戰勝理性投資的責任,工資獎金收益永遠不會比“化公為私”的收益大。2012年12月27日,深圳市審計局發布《關于深圳大運會财務收支及場館建設項目審計結果公告》中指出“深圳大運會投資無預算、超預算、超範圍等現象嚴重,甚至是出現錢不花完不罷休的現象,僅僅是帆船比賽項目購置的油品使用率就低至12.66%。”[17]目前,我國的大型體育場館正是在這樣表面複雜實則簡單的強盜邏輯下運行,而這種邏輯又是産生于權力至上的政治體制和利益至上的社會環境之中。這就解釋了為什麼擴大經營自主權、實行承包責任制、經營利潤分成等等措施收效甚微。也許,在這種政治體制和社會環境之下,有效的“委托-代理機制”根本無法建立。正如集團改革案例帶給我們的啟示:正确的改革措施在嵌入性危機的情況下隻能以失敗告終。
  世人皆知大型體育場館存在的弊端,但大型體育場館在我國還是不斷産生和無奈運營。如果将其解釋為建設者、經營者、監管者一種心照不宣的共謀或許危言聳聽,但是,從本研究分析的大型體育場館建設與運營監管機制、管理人員選聘機制、運營激勵機制都可以印證大型體育場館确實嵌入了一種危機。當這種危機以展示國家形象和提升城市品位的面目出現時,國人難責其咎,而一個負責任的政府是不可能容忍沉滞資本大量産生的。政府的責任在于,建立一套可以保證大型體育場館能夠健康運轉的政治體制和社會環境。當然,體育人不能夠僅僅以一句“依靠政治體育改革和社會環境轉變”,而将自己置身事外。本研究強調大型體育場館的這種嵌入性危機,旨在認清調整頂層制度設計和優化社會文化環境的基礎性作用,才能卓有成效地進行大型體育場館的改革。
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  [11] 深圳市審計局. 關于深圳大運會财務收支及場館建設項目審計結果公告[EB/OL]. http://sports.people.com.
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