近十年我國農民工培訓若幹政策評析_關于我國農民工現象

來源:入黨申請書 發布時間:2019-07-23 04:53:02 點擊:

  摘 要 近十年來,我國中央和各地政府通過一系列政策推進農民工職業技能培訓,增強其就業能力,已經形成了比較完善的農民工培訓政策架構體系。然而,這一政策體系在解決政策與市場、培訓質量與效益、農民工城鎮化等問題方面還存在一定的矛盾和改進空間。針對此,未來的農民工培訓政策應努力增強科學性和針對性,努力發展以社會需求為導向的農民工培訓運作機制,培訓内容由謀生存轉向謀發展,使農民工真正轉型為有職業技能的産業工人。
  關鍵詞 農民工培訓;政策;職業技能培訓;就業能力
  中圖分類号 G725 文獻标識碼 A 文章編号 1008-3219(2013)13-0073-05
  随着農業的資本主義化,大批失地農民注入城市,轉入工業部門,而産業革命帶來的工業發展,又要求廣大農民子弟必須接受一定的教育,以便成為合格勞動者。在此形勢下,西方國家開始重視對進城農民及其子女接受教育進行立法。經過幾百年的發展,西方國家形成了一整套成熟完善的農民工教育培訓法律與制度。我國政府自2003年由農業、勞動保障、教育、科技、建設、财政等六部門共同制定發布《2003-2010年全國農民工培訓規劃》(以下稱《培訓規劃》)以來,先後出台了10多項農民工教育與培訓政策。本文在全面梳理近10年來我國農民工培訓政策的基礎上,選取對農民工培訓産生重大影響、為社會和公衆所關注的國家層面的農民工培訓政策進行分類、評述,以勾勒出近10年我國農民工培訓政策概貌。
  一、農民工身份的流變
  基于曆史的考察,上世紀80年代前稱“盲流”,改革開放後稱“打工仔”、“打工妹”,上世紀90年代政府相關文件也用過“民工”字樣,如1991年2月,國務院辦公廳發布《關于勸阻民工盲目去廣東的通知》。進入新世紀,稱“進城務工人員”。随着時代的變遷,農民工稱謂經曆了從含排斥、限制及貶義的概念到中性概念的變遷,但仍然飽含歧視性及社會的冷漠和鄙視。2006年3月27日,國務院發布的《關于解決農民工問題的若幹意見》提出,農民工是我國改革開放和工業化、城鎮化進程中湧現的一支新型勞動大軍。他們戶籍仍在農村,主要從事非農産業,有的在農閑季節外出務工、亦工亦農,流動性強,有的長期在城市就業,已成為産業工人的重要組成部分。政府第一次以政策方式給農民工下了明确定義,以區别傳統的産業工人,有益于維護、保障和尊重經濟社會轉型時期這一特殊群體的合法權益,體現了以人為本的政策理念;同年4月,國務院成立“農民工問題部際協調辦公室”,負責統籌有關農民工問題的政策;2010年10月,中國共産黨第十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若幹重大問題的決定》強調指出,要“維護勞動者特别是‘農民工’合法權益”。“農民工”的稱謂及其合法權益獲得了黨中央的高度重視和認可。
  二、全面推進農民工職業技能培訓
  進入21世紀以來,面對工業化、城市化、市場化、信息化和國際化的大潮,農民工在就業過程中出現了新問題,《培訓規劃》指出,在2001年新轉移的農村勞動力中,受過專業技能培訓的僅占18.6%。随着經濟發展水平的提高和新興産業的興起,缺乏轉崗就業技能的農村富餘勞動力的就業難度越來越大。因此,農民工素質亟待提高。在新的形勢下,在中央政府加大農民工培訓力度的同時,地方政府也積極“因地制宜”地采取優惠措施吸引和鼓勵農民工參加各種培訓,并解決影響農民工就業培訓的具體問題。
  (一)實行農民工職業技能培訓戰略
  我國是人口大國,農業、農村、農民問題一直是黨和國家高度重視的問題。“三農”問題的核心是農民問題,難點在于提高農民的科技文化素質和緻富能力。農民工已成為我國經濟社會發展的重要力量,随着産業不斷升級,農村勞動力素質難以與經濟發展和社會的進步相匹配,大部分農村勞動力職業技能低,文化知識欠缺,已經影響農民工自身和社會經濟發展。要實現農村富餘勞動力轉移,必須提高農村勞動力的素質和能力。因此,加強對農民工的職業教育培訓就成為一項長期而重要的任務。
  2003年10月的《培訓規劃》與2010年7月黨中央、國務院頒發的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》對接,使農民工培訓由部門政策上升到國家戰略,充分體現了2006年1月31日國務院《關于解決農民工問題的若幹意見》中提出的解決農民工問題是建設中國特色社會主義的戰略任務。2010年10月,中共中央通過《關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》,提出國家重視通過加強對農民的教育和提高農民的職業技能來增加農民收入,加強對農民工的教育培訓也是拓寬農民收入渠道的一項重要舉措。黨中央國務院、有關部委及各級地方政府相繼出台的一系列針對農民工職業技能培訓政策,是政府多部門協助的結果,充分說明黨和政府對農民工職業技能培訓的重視。
  (二)規範培訓,促進農民工職業技能培訓的時效和實用
  進入新世紀以來,随着城市就業壓力的不斷增大,不少進城打工的農民因找不到工作而被迫返鄉,他們期望能通過提高自身的勞動技能參與競争,然而誰來培訓農民工是一個首先必須解決的問題。2004年9月1日,為貫徹落實《關于啟動實施星火科技培訓專項行動的通知》要求,推進農村勞動力職業技能培訓工作的開展,勞動保障部決定組織部分地區實施“星火職業技能遠程培訓項目”[1]。為保證專項行動的順利推進,勞動保障部成立“星火職業技能遠程培訓項目”領導小組及辦公室。
  同時,各級地方政府也紛紛出台相關政策以保障農民工培訓質量。青海省人民政府辦公廳《關于加強職業技能培訓促進勞務經濟發展的若幹意見》(青政辦[2004]58号)提出,加強職業技能培訓,提高勞務輸出人員的就業能力。江西省人民政府辦公廳《關于進一步加強農民工技能培訓工作的通知》(贛府廳發[2010]34号)提出,根據本省經濟發展對技能人才的需求和促進農村勞動力轉移就業的要求,逐步健全農民工培訓工作體制,使培訓總量、培訓結構與促進當地特色經濟、主導産業、支柱産業及産業升級的培育和發展相适應,與促進經濟社會協調發展和農村勞動力轉移就業相适應。   (三)建立規範的培訓資金管理制度
  培訓經費的保障是有效培訓的前提,國家采取一系列财政措施,鼓勵農民工接受職業技能培訓。《國務院辦公廳關于進一步做好農民工培訓工作的指導意見》(國辦發[2010]11号)提出,以省級統籌為重點,集中使用培訓資金;制定農民工培訓補貼基本标準;對培訓資金實行全過程監管;按照誰審批誰負責的原則,嚴肅查處違規違紀行為。《全國農民工培訓規劃》明确規定,農民工培訓經費實行政府、企業和農民工個人共同分擔的投入機制。中央和地方各級财政在财政支出中安排專項經費扶持農民工培訓工作。用于補貼農民工培訓的經費要專款專用,提高使用效益。《江西省人民政府辦公廳關于進一步加強農民工技能培訓工作的通知》(贛府廳發[2010]34号)明确提出建立規範的培訓資金管理制度,加大培訓資金安排和投入。
  (四)以人為本,關注農民工主體需求
  2010年1月21日,國務院辦公廳頒布《國務院辦公廳關于進一步做好農民工培訓工作的指導意見》,第一次在政策中提出要“根據農民工的不同需求”選擇培訓形式和内容,有針對性地開展農民工培訓,其目的是提高農民工培訓的質量和效果,這反映了政府在制定農民工培訓政策中開始逐步關注農民工的主體需求。
  從目前的政策來看,政府直接撥款是農民工培訓資金的重要來源,政府在注重發揮撥款主渠道作用的同時,應注意多方面籌集經費,調動多方面積極性。在農民工培訓過程中,部分地區在培訓資金的管理過程中出現了一些問題,如套取再就業資金、未按規定使用再就業資金、促進再就業資金利息未計入、未分工種對培訓人員進行補助等現象。針對此,政府在資金管理、使用和監督機制方面應加以完善;對培訓學校的資質應有嚴格的标準和門檻,對出現套取培訓資金等違法行為者,應逐出市場并追究法律責任;有關部門應制定科學的就業培訓質量評價标準,将培訓内容、學時、經費等讓廣大農民群衆知曉,做到陽光、透明,形成監督合力,切實提高農民工就業培訓質量。
  三、以提高職業技能為重心,增強農民工的就業能力
  隻有緊扣市場需求,增加培訓的含金量,真正讓農民工做到學以緻用,技能培訓才能受到農民工的切實歡迎。各級政府為解決農民工就業問題也推行了一系列具體的計劃。2003年7月30日,由科技部、農業部、勞動和社會保障部、共青團中央聯合實施的“星火科技培訓專項行動”正式啟動,其目的在于造就大批高素質新型農民,以提高其就業創業能力;2004年3月24日,教育部印發《農村勞動力轉移培訓計劃》,同年4月由農業部、财政部、勞動和社會保障部、教育部、科技部、建設部等六部門共同組織實施“農村勞動力轉移培訓陽光工程”(簡稱“陽光工程”),旨在提高農村勞動力素質和就業技能,加強農村勞動力向非農産業和城鎮轉移;2006年5月,勞動和社會保障部下發《關于印發農村勞動力技能就業計劃的通知》(勞社部發[2006]18号),提出組織農村初高中畢業未升學人員、農村退役士兵和其他農村新生勞動力參加勞動預備制培訓;2007年,國務院扶貧辦牽頭實施“雨露計劃”等一系列政策措施,其目的在于提升農村勞動力的技能水平,标志着我國農村扶貧開發工作由以自然資源開發為主階段,發展到自然資源開發與人力資源開發并舉的新階段。
  此外,2006年上海市政府推出《上海市郊區農村勞動力職業教育三年行動計劃》,為上海市郊的本地農民工提供免費職業教育,以提升農村勞動力技能水平,增強其就業競争力[2]。2010年濟南市政府提出,到2015年,要使有培訓需求的農民工均得到1次以上技能培訓,掌握至少1項适應就業需要的實用技能,市政府為此專門下發《關于進一步做好農民工培訓工作的實施意見》[3]。
  應該說,從中央到地方各級政府一系列具體政策的實施,确實促進了農民工技能培訓。但是政策的實施也并非盡如人意,如據媒體報道,濟南市在實施中出現了培訓内容、方式與農民工需求相脫節的矛盾,許多農民工并不認同[4]。農民工培訓是一個系統工程,需要人保、教育等諸多部門的通力合作。因此,在實施過程中一些地方未能一步到位或出現問題在所難免。但政府的農民工培訓政策的總體方向是毋庸置疑的。
  四、從“生存型”向“發展型”政策轉向:關注新生代農民工
  2001年,中國社科院社會學研究所研究員王春光首次提出了“新生代農民工”的概念。新生代農民工是指出生在20世紀80年代以後,年齡在16周歲以上,在異地以非農就業為主的農業戶籍人口[5]。目前,新生代農民工已遍布我國建築業、制造業、服務業等城市生活的方方面面,成為國家推進城市化建設不可或缺的生力軍。據國家統計局統計,2009年全國農民工總量為2.3億人,其中新生代農民工占61.6%[6]。
  國家針對新生代農民工出台了一系列政策,并在2010年頒發的中央一号文件《關于加大統籌城鄉發展力度 進一步夯實農業農村發展基礎的若幹意見》中特别提出,要“采取有針對性的措施,着力解決新生代農民工問題”,這是首次在中央文件中提到“新生代農民工”,凸顯了中央對這一特殊群體的高度重視。2010年10月,黨的十七屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》,以及2011年3月全國人大十一屆四次會議通過的《國民經濟和社會發展十二五規劃綱要》都提出大力發展面向農村的職業教育,加強農民技能培訓,引導農村富餘勞動力平穩有序外出務工等。政府通過一系列強力政策的推行,改善了新生代農民工職業培訓的生态環境。
  社會各界對新生代農民工也非常關注,2010年2月中華全國總工會保障部副部長陳傑平提出全總将圍繞12個“全國工會農民工技能培訓示範基地”和113個“全國工會就業培訓基地”,計劃對200萬農民工進行培訓,以期培養出更多更高層次、擁有更高技能的農民工[7]。2011年5月,人力資源和社會保障部副部長楊志明在第三期全國縣人社局長輪訓班上強調,擴大就業、發展和諧勞動關系、維護農民工權益是政府的重要職責,提出現階段要實現新生代農民工體面勞動、融入城市、實現有尊嚴的生活。2011年11月20日,中國教育政策研究院以“新生代農民工就業培訓與社會融合政策”為主題舉辦了研讨會。北京師範大學鐘秉林校長在會上指出,新生代農民工就業、培訓和社會融合政策的制定完善是解決青年就業問題的主要途徑,是落實農民工培訓規劃工作的主要抓手,是教育體制改革的重要内容。   政府在完善新生代農民工培訓激勵機制的同時,大幅度提高新生代農民工參訓補貼标準,對實施新生代農民工培訓的企業進行财政補貼,盡管各地的培訓補貼政策各有不同,但大緻可以分為五類:封頂式、層級式、免費式、差别式和比例式。以江西省為例,江西屬于部分免費式,2010年5月25日發布的《關于實施江西省技能人才培養計劃的通知》(贛勞社培[2008]58号)規定,凡已具有緊缺職業(工種)高級工(國家職業資格三級)以上職業資格的技能勞動者,均可申請參加緊缺技能人才培養。經考核鑒定取得由省人力資源和社會保障廳頒發國家統一的技師(高級技師)職業資格證書的人員,按每培養一名技師(高級技師)2000元的培養标準,一次性發給2000元的緊缺技能人才培訓補助代金券,憑代金券和資格證書到省就業局領取培訓補貼。《江西省職業培訓政府補貼管理暫行辦法》規定,對城鄉未繼續升學的應屆初高中畢業生參加勞動預備制培訓,按規定給予培訓補貼的同時,對其中農村學員和城市居民最低生活保障家庭的學員,按每人每天15元的标準給予生活費補貼[8]。
  五、農民工培訓政策展望
  綜觀近十年的農民工培訓政策,可以看到,我國已經建立了比較完善的農民工培訓政策架構,政府之于農民工培訓政策的制定廣度和深度不斷加強,農民工培訓政策由中央政府部門決策逐漸走向中央和地方政府共同決策,農民工培訓政策賦權和規制多元化。農民工培訓政策之于培訓活動的保障更加有力,政府之于農民工的職業素養關注和培訓質量提高的追求正由政策文本落實到政策行動。“發展”、“質量”、“效益”作為經濟學話語中的三大重要訴求,在近十年的農民工培訓政策中都得到了實質性體現。但是,這一培訓政策體系仍有很大的完善空間,農民工培訓路徑依賴現象(如過度依賴行政指令等)以及所處的政府與市場、培訓質量與效益、農民工與城鎮化等多元、複雜、矛盾的格局,并不是在短期内能夠消解的。因此,要進一步提高農民工培訓政策的科學性、針對性、實用性和有效性,對農民工培訓政策執行予以充分的資源保障和支持,并使之法律化;同時,促使“候鳥型”農民工真正轉型為有職業技能的産業工人,讓他們真正融入為之服務的城市、分享社會經濟發展成果應成為我國未來農民工培訓政策變革的重要趨向。
  首先,發展以市場變化和社會需求為主導的、受農民工歡迎的良性培訓運作機制。培訓政策要有利于農村人力資源的開發,要對沉澱在農村且持觀望态度的農村富餘勞動力有充足的吸引力。培訓要與行業、用人單位的需求緊密結合,進行實踐性對口技能培訓,以提高農村勞動力轉移教育的針對性,增強培訓的實用性。
  其次,培訓内容要由謀生存轉向謀發展。實行培訓内容分類化管理,以促進農民工的分流轉移;一部分農民工經過創業培訓,提高其回鄉創業的能力,成為新型農民,滿足農村對有技術勞動力的需求;另一部分農民工經過第二、三産業技能培訓,完成社會角色的轉變,留在城市,融入城市,加入市民隊伍,實現農村勞動力的永久性遷移。
  第三,建立農民工“網絡學校”。由于網絡技術的發展、手機的普及、農村人口文化水平的提高,通過網絡教育來加強農民工職業技術培訓已是必然。這種學習模式的新穎性和便捷性,可以給農民工提供不受時間、空間和地域限制的開放式學習環境,農民工可以按照個人的意願或需要選擇培訓内容等,從而可以充分調動農民工特别是新生代農民工參與培訓的主動性、積極性。
  第四,設立農民工培訓專項基金,促進農民工培訓的持續發展。培訓經費是開展農民工職業培訓的保證,一方面,由于縣級特别是貧困縣财政支付能力有限,中央和省級政府應承擔主要責任;另一方面,拓寬農民工培訓的融資渠道,尤其要發揮企業培訓農民工的積極性。
  第五,加強農民工職業安全培訓。政府應該對農民工職業安全進行嚴格管制,建立健全農民工安全培訓體系及保障制度,明确用工企業的職業技能安全培訓責任,以保護農民工的利益;提高農民工對職業危害的認知,提升其自我保護意識,強化在一些高危行業實行全員持證上崗,降低安全事故的發生率。由于農民工接受教育程度普遍不高,可以通過形象化、具體化、通俗易懂的方式,采用各種形式對農民工開展職業安全培訓。
  參考文獻
  [1]關于實施星火職業技能遠程培訓項目的通知[EB/OL].勞社培就司函[2004]91号.http://www.chinajob.gov.cn/TrainingSkillAccrenitaTion/content/2004-09/01/content_148679.htm.
  [2]上海市公布“郊區勞動力職業教育三年行動計劃”[EB/OL].http://www.gov.cn/gzdt/2006-04/22/content_261363.htm.
  [3]李麗.濟南鼓勵農民工接受技能培訓,參加培訓有補貼[EB/OL].http://www.dzwww.com/rollnews/shandong/201011/t20101122_6808854.htm.
  [4]于洪光.農民工培訓亟待合适的“口味”——來自濟南市的調查與思考[N].農民日報,2012-04-14(02).
  [5]全國總工會新生代農民工問題課題組.關于新生代農民工問題的研究報告[R].工人日報,2010-06-21(01).
  [6]國家統計局.2009年農民工監測調查報告[EB/OL].[2012-03-19].http://www.stats.gov.cn/tjfx/fxbg/t20100319_402628281.htm.
  [7]買天.培養更多更高層次的農民工[N].農民日報,2010-02-23(02).
  [8]史載,程喜明.甘谷10萬農民工華麗轉型[N].天水日報,2012-10-28(05).
  [9]田占慧,劉繼廣,鐘利軍.發達國家農村職業教育新模式比較分析[J].成人教育,2008(1):95-96.   Analysis on Policies of Rural Labor Training in China
  in Recent Ten Years
  ZHANG Ling, FAN An-ping
  (College of Educational Science, Shangrao Teachers’ College, Shangrao Jiangxi 334001, China)
  Abstract In recent 10 years, the central and various local governments in China has actively boosted vocational skills training of rural labors by making and issuing a series of policies, and a relative perfect policy system has been formed. However, there are still improvement spaces in the policy system in solving the problems between policy and market, training quality and benefits and urbanization of rural labors. Aiming at these conflicts, the rural labor training policies should try to enhance scientificity and pertinence, try to develop demand-led operational mechanism, realize the transformation of training contents from striving for existence to striving for development to help rural labor force become real industrial workers with professional skills.
  Key words rural labor training; policy; professional skills training; employability

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